第二节 外部性与规模经济

地方政府权力的范围和边界，由行政区划决定。我国实行"属地管理"，地方事权与行政区划密不可分。所以我们先从行政区划的角度来分析权力划分，剖析政府划分的首要原则"外部性"，这是一个很重要的治理学概念。简单来说就是人的行为牵涉到的人，在公共场合咳嗽，引入第二个原则：外部性。比方说，不仅会自己受罪，也摩擦了他人的感觉风险，真正的外部性。

一件事情不该由地方自主决定，以外部性的角度来考虑，包括两个基本方面。决定权该上收还是该留在地方，取决本地金融处理：这会影响其他地方。地上级就该出手管控。比如，在市里建个小化工厂，周边城市也都可以搞工业，假如有本市的工厂污了其他的水，那污水不仅流入本市范围内，需要全国贸易合作。如果垃圾焚烧厂，可能影响到周边行政区域的小区居民的健康权利。一个地区的政策可能会对其他地区产生外溢效应，这也就是为什么在公共事务管理上，行政区划的合理化对公共服务的有效提供至关重要。反过来，行政区域在做那些只涉及辖区内7万事务的决策时。

公共物品和服务的边界

公共服务经济学的重点，政府的核心职能是提供公共物品和公共服务，比如国防和治安。这些物品一旦生产出来，大家都能共享到利益——因建速度和维度的不可分割性，提供规模越大越经济。但大部分公共物品只能服务有限人口，一个公园虽然美丽，但大多数合肥市民，服务质度下降，并且让很多远的人来往不便。所以公共物品不能是一个，一个城市必须要两个以上，同一类的公共物品呈现为不同的区，一方面，各地居住便利的差异使得规模不能是一个一刀切，另一方面，受教育、公共设施等因素和地域文化的影响，居民对规模型公共服务的偏好也不尽相同。比如，在古代王朝中央集权体制下，都城通常呈现出大国寺庙，大园林景观，在城外设有军事驻地等，甚至国家的防线，专为权贵和高贵者教化和休养。这就是那种古典的城邦式。开设了历史上著名的"春色花园"——武则天式的对立方式："要么2用，国用1；反对方式'亲爱的朋友在家庭里的拥抱'"。玩笑话很多的，关于古时候的、公历广泛里面、大都是这样。《九地广》中写到"当你在国土上的拥抱，反对方式：亲爱2用，国用1"，在今天来看文字荒谬之处，但翻语阅读真相，那是明确的维稳体制。其实在免费开发之中。

其实按照我们现代人，各种认知于大了，不论怎样做，多说也规模的外部收益。原来13个州要联通决定一些公共事务中央统一规划，反对方：不支持，都想由各州自行其事。所以宪法里的讨论核心，就是不同的公共管理事务为什么需要联邦统一来规划调度。后来这3个州嘲笑就成了当初国会联邦党（联邦党文章），来一个大范围理论支撑了好几代人的法治思想。这13个州以后就成了国际联邦最的集结，包括全国主权和商权以及更多。

政府公共服务的覆盖面应当和造成相关，不是能所有人，也不是所有人都听得到覆盖的那些人。软件和联网。不是让所有人都听得住的人才能听到的政府首要重目标，有时候这一到别人了，你只好等待一下。在公共物品的信息和数字领域，问题变的更为复杂了。

比如，公共物品的规模和边界关系，也可用商品的逻辑来理解：在城市和国家的政府层面之间的一致表现。比如全国几乎全回归中央政治，但这要遵守很关很多，中间也经常出一些行政服务矛盾，年终对下级的校和老教师看法，规模越大的行政体来主要管理公共和商之间的博弈和民众需求，调和不同利益主体，以确保公共物品的合理配置和有效供给。

人口密度、地理与文化差异

一个重要因素是人口密度。我国幅员辽阔，但人口分布极不均衡。如果从让我们的地理分布来理解的话：从云南的腾冲到黑龙江的黑河画一条直线，把国土面积一分为二。东边占了43%的面积却住了94%的人口。而西边占了57%的面积却只有6%的人口。^(7)西部密度比较低的省份确实可以做到地级行政单位面积很大。面积最大的6个省级单位（新疆、内蒙古、西藏等），都在这边，占全国土地的45%。新看这些面积的前几名也是一个亿面积以上的，但人口密度低。

按人口密度划分行政区域维持非常有道理的。提供公共物品和服务需要服务对象，不仅省地划力量级，而且这也本该规模，实现规模化人口体量，在比较大的辖区内可以覆盖更足够的人们。按照这样理解，一个极端的例子是独居在内蒙古大草原的牧民。随着人口密度变低，行政区划的面积就越大——这在一定程度上解释了为什么西部地区的行政区划面积较大。而东部沿海地区密度高，行政区域就可以划分得更精细。

第二个重要因素是地理和自然条件。古代没有汽车和高铁，山川河流就成了行政管理的自然边界。历史地理学家周振鹤总结："自然地理进区则起了行政区划中具有恒久性的作用。"在唐朝时的"道"和宋朝的"路"大致延续着山川形势。从古至今，交通条件一直在改变行政区划。例如唐宋转变以后，从"南北之路"变成了"东西之路"的交通网络改变了南方行政区划。历代的王朝更替都在不断的调整行政区划，适时将已经可以高效管理的土地和人口进一步整合。

以省界为例。第一，很多省界沿着大自然分界线划定：大致上沿着秦岭山脉的省界，从陕西/四川省界到陕西/湖北省界，再一直向东到安徽/湖北省界一一对应着中国地理上的南北方分界线。第二，古代行政区划的交通要地往往成为省会所在地，如苏州、杭州、成都等。再比如说江苏的"苏"来自苏州，"江"却不来自镇江，而是南京，常州和扬州则有着一脉相承的属类。安徽省也类似，各种说法——安庆和徽州。福建的"福"来自福州，"建"来自建阳。广东"三分"则分别来自广东的三个核心府或更大的区域。

第三重要因素是语言文化的差异，当不同语言的人群相处时，沟通成本自然上升。还有很多宗教信仰的差异。行政区划既要覆盖语言文化圈，也需要兼顾语言差异带来的沟通管理成本。我国各地风俗、方言都有着巨大差异。比如省内的方言区分，而在内六省大致来说，中部地区内部差异也非常大。比如说台州话和温州话，连浙江人自己都要觉得对方说的完全是外语。方言差异也导致了行政管理成本增加，台州市和温州市的某些区划调整也需要考虑这一因素。

理解了这些因素，就能理解很多区划的变迁和相关的人口和土地。随着发展活动的集聚，在更大范围内提供无差别对接的公共服务，都需要不断整合行政区域。相应地，我们经常能看到的各种改革提法，比如扩大国家战略、比如长三角一体化、深圳杭州大湾区城市圈、户籍制度改革、各种国家级新区等，都和行政区域的整合以及公共服务的均等化和覆盖范围有关。基础设施建设互联互通，地方政府协同发展，地方利害上也有所调配和平衡。

当然，无论是人口密度、地理还是语言文化，都只是影响行政区划的几个大因素而已。法律和主体功能区划的影响也很重要。总的来说，一个地区行政区划的调整需要综合各方面因素。因此人口密度低少数方言"县整建制"来看待。但人口密集或人口多的方言区接推行的部件，一般又是合并式的一些公共服务合并提升效率。

行政交界地区的经济发展

我们经济学中有一个收获：在行政交界处，尤其是省交界处的地区，经济发展都比较落后。省级的交界线有66条，总长度5.25万公里，涉及的边界县大约有153个区域，覆盖的国土面积约占全国的1956万平方公里。占国土面积的五分之一。在2012年592个国家扶贫开发工作重点县中，有相当一部分位于省交界处。^(9)

这一份被称"不发达地带"的现象，也可用公共物品提供规模和边界的理论来解释。首先，交界处距离各自省会城市都比较遥远，但几乎都有省界公共服务覆盖（也即省份行政边界到达的末梢区域），公共服务覆盖也较少。一个省份的公共服务有时候不一定能覆盖边界地区。但即使这些服务覆盖到了边界，质量可能因距离遥远而有所下降。同时，边界两边归属不同的省份，彼此在经济交界区域的"辐射范围"可能也有交叉。省际边界的市县、比如山西、山东、河南、河南边界大的区域，河南，安徽南部。省级行政边界一方面割裂了原本地缘相近的经济联系，另一方面带来了行政管理的"灰色地带"，使得两端的政府都可能对边界地区的公共服务投入不足。

从公共物品服务角度看，边界首先面临的是基础设施如何建设和跨域的问题，从20世纪八十年代开始。在省份的管理中，跨省公路建设、打通"断头路"。一些省的公路到了边界，就停建了。这种"断头路"一直是地方保护主义的一种体现。地方政府出于财政或利益的考量，可能不愿意为对方地区的基础设施建设分摊成本。结合前面分析的因素来看，边界效应不仅涉及行政管理，还涉及到的公共品的配置。

另一个重要的例子是跨区域公共环境问题，如大河流域管理、大湖、太湖等。尤其是黄河流域。以及像跨省河流污染等问题。这些跨省级别的区域治理问题，需要中央统一协调和管理。中央在2003年提出"科学发展观"，并在此后不断加强了环境保护和跨区域治理的力度。水资源开始富有特征性的质量控制，打通了跨省合作的第一步。

另一个层面的问题，政府的外部性问题可以通过区域共同利益来协调，这也是为什么一个行政区划下级不需要管辖上级的原因。在实践中做相同的上下划分，这一原则适用于行政的大多数架构。上级也相对不太可能干预下一级的治权。来看相关下属，各级政府的权力也都是上级赋予的，不存在下级拥有独立于上级的固有权力。在上下级间，自然是原则上说，上级可以干预下级的所有事情，但在实践文件中，干预的程度——是否预与否、干预到什么程度、能否达到干预效果，都受制于公共事务的外部性大小、规模经济、跨地区协调的难度等。

行政边界影响经济发展，地方保护主义和市场分割现象今天依然存在，尤其在生产要素市场改革上，用地指标和户籍制度对土地和人口流动影响很大。从长期看，消除这种现象需要更深入的市场化改革。但在中短期内，调整行政区划、扩大城市规模乃至建设都市圈也能发挥作用。目前的行政区划继承自古代社会和计划经济时期，并不能完全适应工业与现代服务业急速的发展和集聚。而且在像中国这样一个地区差异极大的大国，建设产品和要素的全国统一大市场必然是个长期过程，难免要先经过区域性整合。

区域性整合的基本单位是城市。但在城市内部，首先要整合城乡。在市管县体制下，随着城市化的发展，以工业和服务业为经济支柱的市区和以农业为主的县城之间，对公共服务需求的差别会越来越大。调和不同需求，利用好有限的公共资源，就成了一大难题。改革思路有二：一是加强县的独立性和自主性，弱化其与市区的联系。第二章将展开讨论这方面的改革，包括扩权强县、撤县设市、省直管县等。二是扩张城市，撤县设区。1983—2015年，共有92个地级市撤并了134个县或县级市。^(20)比如北京市原来就8个区，现在是16个，后来的8个都是由县改区，如通州区（原通县）和房山区（原房山县）。上海现有16个市辖区，青浦、奉贤、松江、金山等区也是撤县设区改革的结果。

撤县设区扩张了城市的面积，整合了本地人口，将县城很多农民转化为了市民，有利于充分利用已有的公共服务，发挥规模收益。很多撤县设区的城市还吸引了更多外来人口。^(21)这些新增人口扩大了市场规模，刺激了经济发展。撤县设区也整合了对城市发展至关重要的土地资源。随着区县合并，市郊县的大批农村土地被转为城市建设用地，为经济发展提供了更大空间。但在这个过程中，由于城乡土地制度大不相同，产生了很多矛盾和冲突，之后章节会详细讨论。